בית המשפט לעניינים מקומיים בתל אביב-יפו הורה על ביטול צו הריסה מנהלי שהוצא נגד פרגולה שהוקמה במרפסת גג, לאחר שקבע כי בגוף הצו ובהליך הוצאתו נפלו פגמים חמורים. פסק הדין שופך אור על גבולות שיקול הדעת המנהלי, על חובת ההנמקה של הרשות המקומית ועל המשמעות המשפטית של שינוי נימוקים במהלך ההליך.
בית המשפט לעניינים מקומיים בתל אביב-יפו נדרש להכריע בשאלה מתי ניתן להורות על ביטול צו הריסה מנהלי, במסגרת בקשה שהגישו בעלי דירה נגד צו שהורה על הריסת פרגולה שהקימו במרפסת דירתם. פסק הדין, שניתן על ידי כבוד השופט משה סרוגוביץ, מבהיר מהם הפגמים שיש בהם כדי להצדיק ביטול צו הריסה מנהלי חרף חזקת התקינות המנהלית העומדת לרשות המקומית, ומהי המשמעות המשפטית של תיאור עובדתי שגוי בגוף הצו.
פרגולה במרפסת גג ופתיחה בהליכי אכיפה
המבקשים הם בעלים של דירת מגורים בבניין מגורים בתל אביב-יפו. הדירה משתרעת על שתי קומות – הקומה השביעית והקומה השמינית, שהיא הקומה העליונה בבניין. בקומה השביעית קיימת לדירה מרפסת "צפה", שאין מעליה בנייה נוספת והיא חשופה לשמיים הפתוחים.
בשנת 2024 החליטו המבקשים להקים במרפסת מצללה (פרגולה) הפטורה, לשיטתם, מהיתר בנייה, בהתאם לתקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר), תשע"ד-2014. לטענתם הם בררו את הכללים הרלוונטיים מול מחלקת ההנדסה בעירייה ובאמצעות בדיקה עצמאית, פנו למתקין מוסמך ולקונסטרוקטור לקבלת אישור יציבות, ואף הגישו לעירייה ביום 15.4.24 דיווח מקוון על בנייה פטורה מהיתר, כנדרש בתקנות.
ביום 19.8.24, בעקבות תצלום אוויר שהעלה חשד לבנייה בלתי חוקית, נערכה ביקורת שטח במקום. בדוח הביקורת תואר קיומה של "קונסטרוקציה / סככה מחומר עץ וכיסוי מחומרים שונים" במרפסת. במסגרת הביקורת נשלחה בקשה לפענוח תצלומי אוויר לצורך קביעת גיל הבנייה, ונערכה התייעצות בדוא"ל עם אדריכל מטעם העירייה, אשר ציין כי במרפסת גג ניתן להקים פרגולה פטורה מהיתר בכפוף לדרישת נסיגה מהמעקה, וכי לפי התצלומים שהוצגו לו הבנייה אינה תואמת דרישה זו.
בהמשך לכך ניתנה הודעה על הוצאת צו הריסה מנהלי, שתיאר את הבנייה כ"קונסטרוקציה / סככה מחומרים שונים במרפסת של הדירה בקומה העליונה הנמצאת בחזית המערבית ללא היתר בנייה". הצו נחתם לביצוע ביום 12.9.24. המבקשים, שהגישו את בקשתם הראשונה ללא ייצוג משפטי, עתרו לביטול הצו או לעיכוב ביצועו.
טענות המבקשים לביטול צו הריסה מנהלי
במסגרת ההליך טענו המבקשים בין היתר כי צו ההריסה המנהלי נחתם על בסיס מידע שגוי, חלקי ומטעה, וכי נפלו בו ובהליך הוצאתו פגמים חמורים המצדיקים את ביטולו:
פגם בהטעיית הגורמים המאשרים – המבקשים טענו כי הגם שדיווח על הבנייה הפטורה מהיתר הוגש לעירייה ומופיע בתיק הבניין עוד באפריל 2024, נרשם במסמכי הצו כי לא הוצא כל היתר ולא הוגשה כל בקשה, מבלי שהוזכר קיומו של אותו דיווח. לטענתם, מדובר בהטעיה של התובע העירוני ושל נותן הצו, שלא ידעו על קיומו של הדיווח בעת קבלת ההחלטה.
פגם בתיאור מהות הבנייה – המבקשים ציינו כי ההתייעצות המקצועית עם האדריכל מטעם העירייה עסקה במפורש ב"פרגולה", ואף עלה בדוח הפעולה בשטח המונח השגוי "מחסן", אך חרף זאת תוארה הבנייה במסמכי הצו הרשמיים כ"קונסטרוקציה / סככה מחומרים שונים" – ניסוח שלטענתם נועד להבטיח הוצאת צו הריסה בכל מחיר, ואף החומרים תוארו בטעות כ"חומרים שונים" חלף עץ.
פגמים עובדתיים בזיהוי המיקום – נטען כי הצו מתאר את חזית הבניין כ-"דרומית" בעוד שמדובר בחזית מערבית, וכי לא צוין שמדובר בדירה עורפית. כן נטען כי הצו מתאר את המרפסת כמצויה "בקומה העליונה", בעוד שמדובר בקומה השביעית, כאשר הקומה העליונה בפועל היא הקומה השמינית.
טענת התיישנות ואי-עמידה בתנאי הסף – המבקשים טענו כי תצלומי האוויר עליהם נסמך הצו נשאו תאריכים שגויים ("1.4.23" ו-"6.7.24"), כך שממסמכי הצו עצמם לא ניתן היה לקבוע כי מדובר בבנייה שגילה אינו עולה על חצי שנה – תנאי סף להוצאת צו הריסה מנהלי. כן נטען כי המונח "מרפסת גג", שעליו נסמכת בסופו של דבר כל טענת העירייה, לא הופיע בשום מסמך מהמסמכים שקדמו לצו, ועלה לראשונה רק בדיון המקדמי – לאחר הגשת הבקשה לביטול.
טענת אכיפה בררנית – המבקשים צירפו תצלומים של פרגולות דומות בבניינים סמוכים שנבנו, לטענתם, ללא שמירת מרחק הנסיגה הנדרש, וטענו כי מדובר באכיפה בררנית ומפלה כלפיהם.
לבסוף טענו המבקשים כי הבנייה בוצעה כדין: הם בררו את הכללים מול העירייה, שכרו מתקין מנוסה ודיווחו על הבנייה כנדרש, ומעולם לא נאמר להם על ידי הרשות, לרבות במסגרת תשלומי הארנונה מאז 2017, כי מדובר ב"מרפסת גג" ולא במרפסת רגילה. לטענתם, לא ניתן היה לצפות מאזרח מן השורה לדעת על תוכנית שלא הייתה נגישה לציבור באתר האינטרנט של העירייה.
טענות הוועדה המקומית נגד ביטול צו הריסה מנהלי
הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בתל אביב, שהיא הרשות שהוציאה את הצו, ביקשה לדחות את הבקשה ולאשר את הצו לביצוע.
במסגרת ההליך טענה הוועדה בין היתר כי מדובר במרפסת גג מובהקת, כפי שהיא מוגדרת בתשריט היתר הבנייה המקורי של הבניין ("מרפסת גג פתוחה ומרוצפת") וכן ברישומי מרשם המקרקעין, בניגוד לרישומי הארנונה שאינם קובעים לעניין זה. לטענתה, על פי תוכנית ג'1 גגות תל אביב-יפו ועל פי ההנחיות המרחביות, נדרשת נסיגה של 1.2 מטר לפחות ממעקה או מחזית הבניין להקמת פרגולה במרפסת גג – דרישה שלא קוימה במקרה זה, ולכן הבנייה אינה עומדת בתנאי תקנות הפטור.
אין פגמים היורדים לשורש הצו – הוועדה טענה כי כל מסמכי הצו הובאו בפני התובע ובפני נותן הצו ונשקלו על ידם, וכי הפגמים הנטענים על ידי המבקשים הם לכל היותר "טעויות קולמוס" שאינן פוגעות בתוקפו של הצו. כך, לדוגמה, נטען כי אי-אזכור הדיווח שהוגש לתיק הבניין אינו פגם היורד לשורש העניין, שכן העבודה אינה פטורה מהיתר ממילא, וכי המונח "מחסן" שהופיע בדוח היה טעות סופר ברורה שאינה יוצרת אי-בהירות באשר לזהות הבנייה.
חזקת התקינות המנהלית ומתחם שיקול הדעת – הוועדה הזכירה את ההלכה הפסוקה לפיה לא כל פגם בצו מצדיק את ביטולו, אלא רק פגם חמור הפוגע בשורש הסמכות. הודגש כי לרשות מתחם שיקול דעת רחב, וכי הנטל להוכיח חריגה קיצונית ומהותית ממתחם הסבירות מוטל על המבקשים. עוד נטען כי שאלת מודעותו הסובייקטיבית של הבונה לחוקיות הבנייה בעת ביצועה אינה רלוונטית להליך מנהלי לביטול צו.
דחיית טענת האכיפה הבררנית – הוועדה טענה כי תצלומי הפרגולות שהגישו המבקשים הוגשו ללא תאריכים, ולא הוכח מועד בנייתן, האם ניתן להן היתר או שננקטו כנגדן הליכי אכיפה. עדותה של הוועדה הייתה כי מתבצעות פעולות אכיפה בשכונה, וכי אכיפה חלקית אינה בהכרח אכיפה בררנית פסולה, שכן תמיד ייפול על מישהו להיות "ראשון לנאכפים". לאור כל האמור, ביקשה הוועדה לדחות את הבקשה ולחייב את המבקשים בהוצאות.
מתי הפגמים יצדיקו ביטול צו הריסה מנהלי?
השופט משה סרוגוביץ מבית המשפט לעניינים מקומיים בתל אביב-יפו דן בטענות הצדדים והחליט לקבל את הבקשה ולבטל את צו ההריסה המנהלי, זאת חרף עמדתו לפיה, מבחינה מהותית, הבנייה עצמה כפי שבוצעה אינה תואמת את התוכנית החלה במקום ואינה זכאית לפטור מהיתר.
בית המשפט הזכיר תחילה את גבולות ההתערבות השיפוטית הצרים בהליך מנהלי לביטול צו לפי סעיף 229 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, הקובע כי בית המשפט לא יבטל צו מנהלי אלא אם הוכח שהעבודה בוצעה כדין, שלא התקיימו הדרישות למתן הצו, או שנפל בו פגם חמור: “לא יבטל בית המשפט צו מינהלי אלא אם כן הוכח לו שהעבודה או השימוש בוצעו כדין או שלא התקיימו הדרישות למתן הצו כאמור בסימן זה, או אם שוכנע כי נפל בצו פגם חמור שבשלו יש לבטל את הצו.”
בית המשפט קבע כי הביקורת השיפוטית על המעשה המנהלי אינה בוחנת מה היה בית המשפט עושה אילו עמד בנעלי הרשות, אלא רק אם מעשה הרשות חורג חריגה קיצונית ומהותית ממתחם הסבירות, וכי הנטל להוכיח זאת ולסתור את חזקת התקינות המנהלית מוטל על המבקשים.
באשר לשאלת החוקיות המהותית של הבנייה, קבע בית המשפט כי המרפסת מוגדרת בבירור כ- "מרפסת גג" הן בתשריט היתר הבנייה המקורי והן ברישומי פנקס הבתים המשותפים ("3 מרפסות גג"), בעוד שרישומי הארנונה אינם רלוונטיים לקביעה זו.
משמדובר במרפסת גג, נדרשת נסיגה של 1.2 מטר לפחות מהמעקה או מחזית הבניין לפי תוכנית ג'1 גגות תל אביב-יפו וההנחיה המרחבית הרלוונטית, נסיגה שלא קוימה. לפיכך קבע בית המשפט כי הבנייה אינה עומדת בתנאי תקנות הפטור, וכי טענת המבקשים בדבר חוסר מודעותם לכך אינה רלוונטית בהליך מנהלי, שכן שאלת המודעות הסובייקטיבית לחוקיות המעשה שייכת, אם בכלל, להליך הפלילי.
חרף קביעה זו, מצא בית המשפט כי דווקא הפגמים בגוף הצו ובמסמכים שקדמו לו הם שהצדיקו את ביטולו.
בית המשפט עמד על כך שבמסמכי הצו הרשמיים – ההודעה, התצהיר והצו עצמו – מעולם לא צוין כי מדובר ב"מרפסת גג" ולא ב"מצללה" או "פרגולה", אף שבהתייעצות הפנימית של המפקח עם אדריכל העירייה נעשה שימוש מפורש במונח "פרגולה": “ראיתי שמדובר במרפסת גג ולא מרפסת רגילה. אם זה היה מרפסת רגילה לא היינו עושים את הצו הזה, בגלל שזה מרפסת גג צריך להיות נסיגה. אם מרשך יעשה את הנסיגה, אפשר יהיה לוותר. אנחנו לא נגדו.”
בית המשפט ציין כי דווקא היות המרפסת "מרפסת גג" היא הנקודה המרכזית שעליה נשענת כל עמדת הרשות, ולכן העובדה שמונח זה לא הופיע כלל במסמכי הצו – לא בדוח הביקורת, לא בהתייעצות המתועדת, לא בהודעה ולא בתצהיר – מהווה פגם מהותי היורד לשורש ההליך, העלול להטעות הן את התובע העירוני במסגרת ההתייעצות והן את נותן הצו עצמו.
לכך הצטרפו, לגישת בית המשפט, פגמים נוספים: תיאור הבנייה כ"קונסטרוקציה / סככה" במקום כ"מצללה"/"פרגולה", כאשר מדובר בשני מונחים המעוגנים בהוראות שונות ונפרדות בתקנות הפטור (סעיף 12 לעומת סעיף 11); טעות עובדתית במיקום הקומה (קומה עליונה במקום קומה שביעית); והיעדר כל התייחסות לדיווח שהגישו המבקשים על הבנייה הפטורה מהיתר, שהיה מצוי בתיק הבניין עוד מאפריל 2024 אך לא אותר על ידי המפקח, שכן זה בדק לטענתו רק בקשות היתר ולא את יתר מסמכי התיק: “הכוח המסור לרשות בחתימה על צו ההריסה המנהלי מחייב את הרשות לשקול את כל השיקולים הנדרשים שיש בהם פוטנציאל השפעה על שיקול דעתה בעת קבלת ההחלטה. כמו כן עליה גם לפרט באופן מספק מדוע ניתן צו ההריסה.”
בית המשפט הוסיף וקבע כי נימוקי הרשות עצמם השתנו לאורך ההליך: בעוד שבצו המקורי ובתגובה הכתובה הראשונה של הוועדה דובר על "קונסטרוקציה / סככה" שאינה פטורה מהיתר כלל, רק בדיון המקדמי הועלתה לראשונה הטענה בדבר "מרפסת גג", ורק לאחר אותו דיון נשלח המפקח לבדיקה חוזרת בשטח שבעקבותיה גובשה סופית הטענה כפי שהוצגה בסיכומים. שינוי נימוקים כזה, קבע בית המשפט, מעורר חשד שמא הנימוק החדש אינו הטעם האמיתי שעמד בבסיס ההחלטה המקורית, ומחזק את המסקנה כי מדובר בפגם המצדיק ביטול הצו.
בית המשפט אף התייחס לחומרת ה"טעויות" בדוח הביקורת בשטח – לרבות המילה השגויה "מחסן" והתאריכים המוטעים של תצלומי האוויר – בציינו כי אמנם לא נמצא בהן, כשלעצמן, פגם חמור המצדיק ביטול, אך הן מלמדות על רמת ניסוח לקויה המתקרבת לרשלנות, וכי על הרשות להעביר את הממצאים לממונים על הפיקוח על הבנייה כדי שהדברים לא יישנו.
שורה תחתונה
בית המשפט קיבל את הבקשה לביטול צו ההריסה המנהלי וקבע כי צו ההריסה המנהלי מבוטל. הקביעה המרכזית היא כי אף שהבנייה עצמה, במובן המהותי, אינה עומדת בתנאי הפטור מהיתר, הפגמים החמורים שנפלו בגוף הצו ובמסמכים שקדמו לו – ובהם היעדר אזכור המונח "מרפסת גג", תיאור שגוי של אופי הבנייה, טעויות עובדתיות במיקום, והתעלמות מדיווח שהוגש כדין – מהווים "פגם חמור" כמשמעו בסעיף 229 לחוק התכנון והבנייה, המצדיק את ביטול הצו. מבחינה כספית, בית המשפט חייב את הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בתל אביב בתשלום הוצאות משפט למבקשים בסך 10,000 ₪,.
מספר ההליך: בצה"מ (ת"א) 15416-10-24, עזריה ואח' נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב, ניתן ביום 5.8.2026, על ידי כבוד השופט משה סרוגוביץ, בית המשפט לעניינים מקומיים בתל אביב-יפו.
