דף הבית
מאמרים
עתירה מנהלית – משפט מנהלי

עתירה מנהלית – משפט מנהלי

סעיף 5 במסגרת חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים קובע, כי בית משפט לעניינים מנהליים מוסמך לדון במסגרת משפט מנהלי בשלושה הליכים: עתירה מנהלית, ערעור מנהלי, תובענה מנהלית. בנוסף לכך, לבית משפט לעניינים מנהליים קיימת סמכות לדון בעניין מנהלי אחר שנקבע בחוק אחר כי הוא ידון בו.

במאמר זה נתמקד בהליך הנפוץ ביותר בפני בית משפט לעניינים מנהליים שהנו כמובן – עתירה מנהלית.

עתירה מנהלית

 

לבתי משפט המחוזיים קיימת סמכות לדון בעתירות מנהליות מכוח חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000, סמכות שעד לחקיקת חוק זה הייתה נתונה רק לבג"צ, כאשר התוספת הראשונה לחוק זה מונה את הנושאים שיהא בית משפט לעניינים מנהליים מוסמך לדון בהם בעתירה נגד החלטה שניתנה על-ידי רשות מנהלית.

 

כך נקבע בסעיף 1 במסגרת חוק בתי משפט לעניינים מנהליים: "חוק זה מטרתו להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים לדון בענינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או בבתי משפט אחרים, על ידי שופטים של בית המשפט המחוזי שייקבעו לצורך זה, ולפי סדרי דין מיוחדים שייקבעו"

 

מה זה עתירה מנהלית?

 

עתירה מנהלית הוא הליך משפטי שבו ניתן לתקוף החלטה שניתנה על-ידי רשות מנהלית, לרבות העדר החלטה או מעשה או מחדל של הרשות. במסגרת העתירה על העותר להוכיח בפני בית המשפט כי התנהלותה של הרשות הייתה לקויה ו/או שההחלטה שהתקבלה לוקה בחוסר סבירות חריגה, ושנפל בה פגם מהותי באופן המצדיק את התערבותו של בית המשפט.

 

יודגש, כי במסגרת משפט מנהלי בתי המשפט לעניינים מנהליים אינם מחליפים את שיקול הדעת של הרשות המנהלית, אלא בחונים את תקינות ההליך ואת אופן קבלת ההחלטה שהתקבלה על-ידי הרשות ובין היתר: האם ההחלטה חרגה ממתחם הסבירות; האם הרשות שקלה את כל השיקולים הרלוונטיים לפני קבלת ההחלטה; האם ניתנה זכות השגה כדין לעותר; והאם ההחלטה התקבלה ללא חשש משיקולים זרים ו/או מניגוד עניינים.

 

בית המשפט לא משתמש כ-"רשות-על"

 

כך צוין למשל בנושא זה בית המשפט העליון בבר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור: "בית-המשפט המינהלי יבחן בהליך המתקיים בפניו את החלטת הרשות על-פי עילות הביקורת השיפוטית, אך אין הוא משמש ערכאה המחליטה במקום הרשות המינהלית; הוא אינו שוקל את שיקוליה ולא ימיר את שיקול-דעתה בשיקול-דעתו שלו (…). כל עוד החלטת הרשות אינה חורגת ממיתחם הסבירות, כלומר כל עוד מדובר בהחלטה שרשות מינהלית סבירה הייתה יכולה לקבל, לא יתערב בית-המשפט בהחלטה… "

 

וכן דבריו של בית המשפט העליון בעע"מ 823/12  קליסה נ' שמעון : "נקודת המוצא לדיון היא כי בית משפט לא משמש כ"רשות-על" ולא מחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו, אלא בוחן את חוקיות פעולתה של הרשות ואת סבירות החלטותיה"

 

באילו נושאים ניתן להגיש עתירה מנהלית?

 

התוספת הראשונה במסגרת חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים מונה את התחומים בהם ניתן להגיש עתירה מנהלית. מדובר ברשימה ארוכה של תחומים הכוללת כ-62 סעיפים בהם ניתן להגיש עתירה מנהלית כנגד החלטת הרשות ובין היתר:

 

בענייני ארנונה, חופש המידע, חינוך, מועצות דתיות, דיני מכרזים, החלטות של רשויות לפי חוק העמותות, רישוי עסקים, החלטות של רשויות מקומיות, עתירות על פי חוק התכנון והבניה (למעט בנושא פיקוח, אכיפה ועונשין), החלטות של מינהל האוכלוסין ועוד.

 

ככל והעותר מעוניין להגיש עתירה בנוגע לנושא שאינו מצוי ברשימה שבתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, העתירה צריכה להיות מוגשת אל בג"צ. לכן, בטרם הגשת עתירה מנהלית יש לבחון באם לבית משפט לעניינים מנהליים קיימת סמכות לדון בעתירה.

 

עד מתי ניתן להגיש עתירה מנהלית?

 

סעיף 3 במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 קובע, כי עתירה מנהלית תוגש ללא שיהוי לפי נסיבות הענין ו- "ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם", זאת ככל ולא נקבע מועד אחר בנושא הספציפי בו מעוניין העותר להגיש את עתירתו.

 

כלומר להבדיל מתביעות אזרחיות רגילות בהן ההתיישנות היא 7 שנים, עתירה מנהלית יש להגיש לא יאוחר מ-45 יום ממועד מתן ההחלטה וללא שיהוי לפי נסיבות העניין. לעתים אף אם העותר יגיש העתירה תוך פרק זמן זה עשוי בית המשפט לעניינים מנהליים לדחות אותה בשל שיהוי, זאת בעיקר במקרים בהם מדובר בנושא שבמהותו הוא בעל דחיפות, אך למרות זאת העותר השהתה בהגשת העתירה.

 

שיהוי בהגשת עתירה מנהלית

 

כאשר בית המשפט בוחן באם עתירה מנהלית הוגשה בשיהוי, נבחנים שלושה יסודות: (1) שיהוי סובייקטיבי; (2) שיהוי אובייקטיבי; (3) פגיעה בעקרון לשון החוק:

 

שיהוי אובייקטיבי – עוסק בשינוי המצב לרעה ובפגיעה באינטרסים הראויים להגנה כתוצאה מהתערבות שיפוטית לאחר זמן רב ממועד קבלת ההחלטה המנהלית, ובוחן את השאלה האם השיהוי פגע באינטרסים ראויים של הרשות.

 

שיהוי סובייקטיבי – עוסק בהתנהגות העותר הספציפית בעתירה, ובשאלה אם חלוף הזמן של שיהוי הגשת העתירה על-ידי העותר מלמד על כך שהוא ויתר על זכויותיו.

 

פגיעה בעקרון לשון החוק – שיקול זה מהווה את השיקול המרכזי הקובע, שאף אם בית המשפט ישתכנע כי קיים שיהוי אובייקטיבי או סובייקטיבי, הוא עדין עשוי שלא לקבל טענת שיהוי ולדון בעתירה, מקום בו קיימת פגיעה קשה בשלטון החוק.

 

כך למשל ציין בנושא זה בית המשפט העליון בעע"מ 3189/09 החברה להגנת הטבע נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה ואח': "השיהוי הסובייקטיבי בוחן את התנהגותו של העותר והאם ניתן ללמוד ממנה כי ויתר על פנייה לערכאות. השיהוי האובייקטיבי בוחן את השינוי שחל במצב בשטח ואת הפגיעה הצפויה באינטרסים של הצדדים הנוגעים בדבר נוכח הגשת העתירה באיחור. שני תנאים אלו הם מצטברים לצורך קבלת טענת שיהוי במשפט הציבורי. מנגד עומד מבחן הפגיעה בשלטון החוק, אשר ביכולתו לשלול טענת שיהוי. על-פי מבחן זה לא ידחה בית המשפט עתירה מחמת שיהוי אם עקב כך תיגרם פגיעה חמורה בשלטון החוק או באינטרס ציבורי חשוב."

חזקת התקינות המנהלית במסגרת משפט מנהלי

 

רשות מנהלית נהנית מחזקת התקינות המנהלית, שיוצאת מנקודת הנחה כי מעשים והחלטות של רשויות מנהליות נעשו והתקבלו כדין, ועל העותר רובץ הנטל להוכיח באמצעות ראיות כי נפל פגם בהחלטה המנהלית על מנת להפריך חזקה זו.

 

במידה והעותר הביא בפני בית המשפט ראשית ראייה על מנת לערער את חזקת התקינות המנהלית, מועבר נטל ההוכחה אל הרשות המנהלית שנדרשת להוכיח כי היא פעלה בסמכות ומטעמים סבירים ושלא נפל פגם בהתנהלותה.

 

כך למשל נקבע בעניין זה על-ידי כב' השופט שינמן בעת"מ 27122-04-11 קומפאונדס בע"מ נ' ועד מקומי תנובות: "חזקת התקינות המנהלית קובעת שבאופן רגיל ניתן להניח לטובתה של הרשות כי נהגה כדין. חזקה זו היא חזקה פרגמטית. ככלל, רשויות אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בבסיס לפעולותיהן אכן התקבל כדין…

 

במקביל, זוהי חזקה הניתנת לסתירה, על מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה בירוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה. על האזרח המבקש לסתור את החזקה "לסדוק" בהנחת התקינות, על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות… "ראשית הראייה" שעל האזרח להביא כדי לסתור את חזקת התקינות צריכה להיות בהלימה לעניין העומד על הפרק. "

סדרי דין במסגרת עתירה מנהלית

 

סדרי הדין בעתירה מנהלית במסגרת משפט מנהלי, הם שונים לעומת תביעה אזרחית רגילה וקבועים במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000. הליך של עתירה מנהלית יהיה בדרך כלל קצר יותר מאשר הליך של תביעה אזרחית רגילה, מאחר ומטרתו היא לא בירור עובדות אלא יותר בחינה משפטית בה נבחנת השאלה – האם הרשות נהגה כפי שהיה עליה לנהוג ובחינת תקינות ההליך.

 

יחד עם זאת, המחוקק עדין העניק לבית משפט לעניינים מנהליים את הכלים שיאפשרו לו לבדוק לעומק את עובדות המקרה במקרים ובנסיבות בהם יש צורך בכך.

 

איך כותבים עתירה מנהלית? איך מגישים עתירה מנהלית?

 

תקנה 5 במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים קובעת אילו פרטים חובה לציין בעתירה מנהלית ובין היתר:

 

תיאור ההחלטה נושא העתירה והמועד שבו פורסמה כדין או המועד שבו נודע לעותר על ההחלטה; פירוט מקור הסמכות העניינית והמקומית של בית משפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה; פירוט הנימוקים שבעובדה ושבחוק שעליהם מתבססת העתירה; ככל ונעשתה על-ידי העותר פניה מוקדמת בכתב לרשות עליו לצרף העתקים שלה לעתירה, ובמידה ולא עליו לציין את הנימוקים להגשת העתירה בלא פניה מוקדמת לרשות; פירוט הסעד שמבקש העותר לקבל במסגרת העתירה.

 

במסגרת עתירה מנהלית על העותר לצרף את כל המסמכים הרלוונטיים, ותצהיר הידוע בשם תצהיר בגצ"י בו העותר נדרש לציין אילו מטענותיו מהעתירה ידועות לו מידיעתו האישית, אילו מהטענות על פי מיטב הידיעה וההבנה, ואילו מהטענות הועלו בעתירה על פי ייעוץ משפטי שיקבל.

 

על המשיב בעתירה להגיש כתב תשובה בתוך 30 ימים, אלא אם כן בית המשפט הורה על מועד אחר. בנוסף לכך, על הצדדים להגיש לפני מועד הדיון עיקרי טיעון שעליהם לכלול את תמצית טענותיהם ושמטרתם למקד את טענות הצדדים וגם לאפשר לעותר להתייחס לכתב התשובה.

המשיבים במסגרת עתירה מנהלית

תקנה 6(א) במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים קובעת כי: "המשיבים בעתירה יהיו הרשות שנגד החלטתה מכוונת העתירה, כל רשות אחרת הנוגעת בדבר, וכן כל מי שעלול להיפגע מקבלת העתירה."

 

בתי המשפט קבעו לא אחת, כי מאחורי הכלל בצירוף כל המשיבים לעתירה העלולים להיפגע ממנה עומד "טעם כפול": "האחד, שאין לפגוע בזכויותיו של אדם מבלי שניתנה לו הזדמנות נאותה להציג את עניינו בפני בית המשפט; והשני, שמי שעלול להיפגע ייטיב מכל אדם אחר להציג את עניינו" ( בג"ץ 702/05 בצרה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה)

 

בית משפט לעניינים מנהליים רשאי בכל שלב משלבי העתירה, להורות על מחיקת עתירה אם לא צורף משיב ראוי, או להורות על צירופו של עותר או משיב, וכן להורות על מחיקת משיב או עותר שצורף לעתירה. כלומר, אי קיום החובה לצרף כמשיב מי שעלול להיפגע מהעתירה – עלול להקים עילה לסילוק העתירה על הסף:

 

"אי קיום החובה מכוח תקנה 6(א) לצרף כמשיב את כל מי שעלול להיפגע מהעתירה עלול להקים עילה לסילוק עתירה על הסף. … כללים אלו מקורם בכללי הצדק הטבעי, המחייבים להעניק למי שעלול להיפגע מקבלת העתירה הזדמנות להציג את עמדתו וטענותיו קודם שתינתן החלטה. הצירוף אף נועד לסייע לביהמ"ש להכריע על סמך תשתית עובדתית רחבה יותר." (בר"מ 1469/12 קונסבלר נ' עמותת תושביםלמען נווה צדק).

פרטים נוספים והגשת מסמך 

 

להבדיל מהליך אזרחי רגיל, במסגרת משפט מנהלי בעתירה מנהלית אין הליך של גילוי מסמכים. יחד עם זאת, תקנה 11 במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים שכותרתו "פרטים נוספים", מאפשרת לעותר בתוך 15 ימים מיום שהומצא לו כתב התשובה לדרוש מהמשיב "בכתב מידע או מסמכים.. לשם הבהרה או השלמה של נימוקים שבעובדה או שבחוק, הנזכרים בכתב התשובה או הנוגעים להם."

בעל דין שקיבל דרישה למתן פרטים נוספים, ישיב עליה בתצהיר לא יאוחר מ-15 ימים מיום קבלת הדרישה. במידה ובעל דין לא קיבל פרטים נוספים שדרש במועד, הוא רשאי בתוך 7 ימים מתום המועד להמצאת הפרטים הנוספים – להגיש לבית המשפט בקשה בכתב לצוות על מתן הפרטים הנוספים.

 

בנוסף תקנה 12 במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים שכותרתו "הגשת מסמך לבית המשפט" קובע, כי מקום בו בית המשפט לעניינים מנהליים ראה כי קיים "מסמך דרוש לשם הכרעה בענין שלפניו, רשאי הוא להורות לבעל הדין שהמסמך ברשותו להגישו לבית המשפט במועד שיקבע".

 

דרישה לקבלת פרטים נוספים לא נועדה להשיג ראיות

 

יצוין כי דרישה לקבלת פרטים נוספים במסגרת משפט מנהלי, נועדה להבהיר טענות שבעובדה או בחוק שנטענו בכתב התשובה שאינן ברורות ובתי המשפט נוהגים לפרש סעיף זה בצמצום, ואף נקבע כי בקשה לפרטים נוספים לא נועדה להחליף דרישה לגילוי מסמכים או דרך להשיג ראיות, או להחליף בקשה על פי חוק חופש המידע, ואף נקבע כי בקשה למתן פרטים נוספים לא נועדה על מנת לאפשר לעותר לבסס את עתירה.

 

כך למשל קבע בית המשפט המחוזי בעת"מ 1588/09 שיכון ופיתוח לישראל נ' עיריית קרית אונו: "מטרת הבקשה אינה לתת בידי העותרת כלים להראות כי המשיבים אינם מוכיחים את טענותיהם ואין להתירה אם היא נועדה להחליש את טענות המשיבים או להפריכן. יתירה על כן, אין מטרתה של הבקשה להחליף הליך של גילוי מסמכים. המטרה הינה כאמור להבהיר ולהשלים את נימוקי המשיבים, מתוך מטרה לצמצם את יריעת המחלוקת ולא על מנת להרחיבה …"

 

ראיות וחקירות במסגרת עתירה מנהלית

 

סעיף 15א במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) קובעת כך: "בית המשפט ידון בעתירה על פי ראיות שיובאו בתצהירים, ואולם רשאי הוא, לבקשת בעל דין, להתיר חקירת מצהיר של בעל הדין שכנגד, אם ראה כי הדבר דרוש לשם הכרעה בעתירה."

 

כלומר להבדיל מהליך אזרחי רגיל, הכלל הוא שבמסגרת עתירה מנהלית אין חקירות נגדיות ובית המשפט דן בעתירה על פי הראיות שהובאו בפניו. יחד עם זאת, בית המשפט רשאי לבקשת בעל הדין, להתיר חקירת מצהיר של בעל הדין שכנגד "אם ראה כי הדבר דרוש לשם הכרעה בעתירה".

 

ראה לדוגמה דבריו של בית המשפט העליון בעע"מ 10811/04‏ סורחי ואח' נ' משרד הפנים ואח': "בית-המשפט המחוזי יפעיל בעתירות מינהליות את עילות הביקורת במשפט המינהלי, ולא יפעל כבית-משפט אזרחי רגיל. אמנם, ייתכנו מקרים שבהם יידרש בית-המשפט המינהלי הדן בעתירה מינהלית לבחון באופן עצמאי את הראיות שעמדו בפני הרשות המינהלית, לשמוע עדויות ולקבוע מימצאים לגביהן, אולם התערבות במימצאים שנקבעו על-ידי הרשות, הגם שהיא אפשרית, תיעשה במשורה, בנסיבות מיוחדות ובשים לב לרציונל של מעמד הרשות המינהלית כרשות מקצועית האמונה על העניינים שבסמכותה"

 

בקשה לחקירת מצהיר תוגש בכתב לבית המשפט לא יאוחר מ-14 ימים לפני מועד הדיון, ותפרט את הנושאים שעליהם מתבקשת החקירה. בנוסף על המבקש לציין בבקשה את עמדתו של בעל הדין שמטעמו הוגש התצהיר שהוא מבקש לחקור.

 

צו ביניים במסגרת עתירה מנהלית

 

סעיף 9 במסגרת חוק בתי משפט לעניינים מנהליים קובע כי "בית משפט לענינים מינהליים רשאי, בכל שלב של הדיון, ליתן צו ביניים בתנאים שיקבע."

 

תקנה 9 במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) קובעת, כי עותר המעוניין לקבל צו ביניים עליו להגיש בקשה בנפרד מהעתירה, במועד הגשת העתירה או לאחר מכן, ובה לפרט את העובדות והנימוקים התומכים בה, ויכול גם להפנות לעובדות ולנימוקים המפורטים במסגרת עתירה.

 

בית המשפט רשאי לדחות את הבקשה על הסף, או להורות למשיב להגיש תגובה, ולתת החלטה בבקשה לצו ביניים על יסוד הבקשה והתגובה בלבד או לקבוע מעוד לדיון בבקשה במעמד הצדדים. בית המשפט לא יתן צו ביניים מבלי שניתנה הזדמנות למשיב להגיש תגובה או מבלי לקיים דיון במעמד הצדדים. כמו כן, בית המשפט רשאי להתנות מתן צו ביניים בהמצאת ערבות או בתנאי אחר שיקבע.

 

צו ארעי במסגרת עתירה מנהלית

 

מקום בו השתכנע בית המשפט כי השהיית החלטתו בבקשה למתן צו ביניים: "עלולה לגרום לנזק שאין לו תקנה או לנזק חמור", רשאי הוא לתת צו ארעי על יסוד הבקשה בלבד למתן צו ביניים, ולאחר מכן בהקדם האפשרי ולא יאוחר מתום 10 ימים ממועד מתן הצו, לקבוע מועד למתן תגובה מטעם המשיב או דיון במעמד הצדדים בבקשה לצו ביניים. ככלל, צו ארעי עומד בתוקף עד החלטה בבקשה לצו ביניים, ואילו צו ביניים עומד בתוקף עד להכרעה בעתירה.

 

בנוסף לכך בית המשפט לעניינים מנהליים רשאי להורות על קיום דחוף בעתירה, זאת מכוח תקנה 19 במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים הקובעת כך: "ראה בית המשפט כי נסיבות הענין מחייבות שלא להשהות את הדיון בעתירה שלפניו, רשאי הוא לדון בה בדחיפות בסטיה מהוראות תקנות אלה, ככל הנדרש."

 

ניקיון כפיים ותום הלב במסגרת משפט מנהלי

 

בית המשפט לעניינים מנהליים בוחן לרוב במסגרת עתירה מנהלית את התנהלותו של מגיש העתירה ואת מידת תום הלב וניקיון הכפיים שלו, המהווים מבחני סף במסגרת משפט המנהלי להגשת עתירה מנהלית. מקום בו לדוגמה – העותר לא פרש בפני בית המשפט את מלוא התשתית העובדתית הנדרשת בעתירה, בית המשפט עשוי לדחות את העתירה על הסף:

 

"אחד ממבחני הסף במשפט המנהלי עניינו במידת ניקיון כפיו של עותר ובשאלה האם ראוי ליתן לו את הסעד המבוקש בשים לב להתנהגותו במשפט ובאשר לעניינים הקשורים בו… כך למשל, העותר לסעד נדרש לפרוש לפני בית-המשפט את מלוא התשתית הצריכה לעניין. הסתרה של מידע רלוונטי, כמו הליכים קודמים שנדונו לפני ערכאות שיפוטיות, או אי-פרישת מלוא יריעת המחלוקת, עלולה להיחשב כאי-ניקיון כפיים המצדיק דחיית העתירה על הסף" (עע"מ 876/17 אוחיון נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז).

 

כמה עולה להגיש עתירה מנהלית?

 

תקנה 20 במסגרת תקנות בתי המשפט (אגרות), תשס"ז-2007 קובעת, כי האגרה שנדרש העותק לשלם לצורך הגשת עתירה מנהלית הנה בסך של 1,985 ₪ (נכון לשנת 2020). יחד עם זאת, על העותר לקחת בחשבון כי כל ועתירתו תידחה חלילה, קיים סיכון כי הוא יחויב לשלם למשיבים הוצאות ושכר טרחה.

פסק דין וערעור

פסק הדין אמור במסגרת עתירה אמור להינתן "בתום הדיון, או סמוך לאחריו, ככל האפשר בנסיבות הענין" [תקנה 17 במסגרת תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים]. בית משפט לעניינים מנהליים מוסמך לדחות את העתירה או לקבל את כולה או חלקה או להחזיר את העניין עם הוראות לרשות המנהלית. על פסק דין של בית המשפט לעניינים מנהליים בעתירה מנהלית ניתן ערעור בפני בית המשפט העליון.

מעוניינים לקבל מידע נוסף?