דף הבית
משפט מנהלי
חוק התכנון והבניה חוק קמיניץ

חוק התכנון והבניה חוק קמיניץ

חוק התכנון הבניה - חוק קמיניץ

בשנים האחרונות עבר חוק התכנון והבניה שינוי משמעותי בתחום עבירות תכנון ובניה עת נכנס לתוקף תיקון מס' 116 הידוע גם בכינויו חוק קמיניץ, במסגרתו הוחלף פרק י' לחוק התכנון והבנייה העוסק באכיפה ועונשין בתחום עבירות בנייה.

 

התיקון במסגרת חוק התכנון והבנייה בוצע על רקע הרצון להתמודד עם חריגות בניה ועבירות בנייה שזכו לכינוי "מכת מדינה". כך צוין למשל בדברי ההסבר להצעת התיקון לחוק: "עבירות על חוק התכנון והבנייה, הן בין העבירות הנפוצות ביותר, ומבוצעות בידי כל מגזרי האוכלוסייה ובכל שכבותיה. בתי המשפט התבטאו לא פעם כי מדובר ב"מכת מדינה" שיש להילחם בה ולמגר אותה".

ליצירת קשר עם משרדנו:

צווים מינהליים במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ

 

אחת המטרות העיקריות בתיקון 116 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ, היא לייעל את נושא האכיפה והענישה בתחום עבירות בנייה ולצמצם את משך הזמן שנדרש עד להסרת בניה בלתי חוקית, באמצעות חיזוק כלי האכיפה וייצור כלי אכיפה חדשים ומגוונים והקניית סמכויות אכיפה חדשות לרשויות.

 

כך צוין בדברי ההסבר להצעת חוק : "מבקשת הצעת החוק לעדכן ולייעל את הכלים המאפשרים סילוק של הבנייה הבלתי חוקית והפסקת השימושים האסורים, הן בדרך של טיוב הליך הוצאת צווים מינהליים ושיפוטיים, הן בדבר של הענקת סמכויות לרשויות האכיפה לבצע צווים בעצמן והן בדרך של צמצום האפשרות להותיר על כנה בנייה בלתי חוקית ושימושים אסורים למשך פרקי זמן ארוכים".

 

סימן ד' לפרק י' במסגרת חוק התכנון והבניה שכותרתו "אכיפה מינהלית", מעניק לרשות יכולת להטיל צווים מינהליים לצורך הגברת כלי האכיפה העומדים ברשותה, לרבות הענקת סמכויות חקירה ופיקוח למפקחים.

 

להלן סוגי הצווים המינהליים הקבועים במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ:

 

מה זה עבודה אסורה ו- שימוש אסור?

 

העבירות המרכזיות במסגרת חוק התכנון והבניה הן "עבודה אסורה" ו- "שימוש אסור".

המונח "עבודה אסורה" מוגדר בסעיף 203 במסגרת חוק התכנון והבניה כך: "בנייה או עבודה הטעונה היתר שנעשתה בלא היתר או בניגוד לתנאי היתר"

 

המונח "שימוש אסור" מוגדר בסעיף 203 לחוק כאחד משתי אלה: (1) שימוש במקרקעין הטעון היתר שנעשה בלא היתר או בניגוד לתנאי או שימוש במקרקעין בניגוד לתכנית; (2) שימוש בעבודה אסורה.

 

צו מנהלי להפסקת עבודה

 

סעיף 216 (א) במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי מקום בו יו"ר ועדה מקומית לתכנון ובניה או מהנדס הוועדה ראה "על יסוד ביקור במקום או על יסוד דין וחשבון בכתב שהגיש לו מפקח", כי קיים יסוד סביר שמתבצעת עבודה אסורה, הוא רשאי ליתן צו להפסקת עבודה להפסקת העבודה באופן מידי, אשר יהא בתוקף עד החלטת בית משפט לביטול הצו או עד לביטול בידי נותן הצו.

 

הצו צריך לכלול את הפרטים הבאים: (1) פרטים בדבר מיקום המקרקעין; (2) תיאור העובדות שעל פיהן הוחלט לתת את הצו; (3) אישור בדבר קיום חובת ההיוועצות עם תובע הוועדה (4) פרטים בדבר הזכות לבקש את ביטול הצו לפי החוק; (5) פרטים בדבר אופן ההתקשרות עם נותן הצו

 

צו מינהלי ארעי להפסקת עבודה

 

סעיף 216 (ג) במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי ככל וליו"ר הוועדה או למהנדס קיים "יסוד סביר להניח כי עבודה המתבצעת לנגד עיניו היא עבודה אסורה, או שמפקח הודיע לו כי יש לו יסוד סביר להניח שעבודה המתבצעת לנגד עיניו היא עבודה אסורה, רשאי מי שהוסמך לתת צו מינהלי להפסקת עבודה לתת צו מינהלי ארעי להפסקת אותה עבודה".

 

יו"ר הוועדה או המהנדס רשאים להוציא צו מינהלי ארעי להפסקת עבודה, גם אם טרם הוגש להם דו"ח פיקוח מספק או בטרם היוועצות עם תובע הוועדה, אם קיים צורך דחוף להפסיק את העבודה בשל סכנה לציבור או לשלומו של אדם. על יו"ר הוועדה או מהנדס להשלים זאת בהקדם האפשרי לאחר מתן הצו.

 

תוקפו של צו ארעי להפסקת עבודה לא יעלה על 5 ימים. מקום בו לאחר מתן צו מנהלי ארעי להפסקת עבודה התמלאו התנאים למתן צו מינהלי להפסקת עבודה, רשאי מי שנתן את הצו להודיע כי הצו המניהלי הארעי להפסקת עבודה – ייחשב לצו מינהלי להפסקת עבודה לכל דבר ועניין.

 

צו מינהלי להריסת תוספת בניה לאחר שהופר צו מינהלי להפסקת עבודה

 

סעיף 217 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי מקום ניתן צו מינהלי להפסקת עבודה אך למרות זאת נמשכה העבודה שלגביה ניתן הצו ובניגוד להוראותיו, רשאי מי שנתן את הצו לצוות על מי שניתן כלפיו הצו "להרוס את העבודה שבוצעה לאחר שהומצא הצו המינהלי להפסקת עבודה", ובלבד שלא חלפה שנה מיום מתן הצו המינהלי להפסקת עבודה.

 

כלומר, ככל וניתן כלפי אדם שביצע עבירת בניה צו מינהלי להפסקת עבודה, ולמרות הצו הוא המשיך לבנות את הבניה האסורה, רשאי נותן הצו להורות על הריסת העבודה שנבנתה לאחר מתן צו מינהלי להפסקת עבודה, ובלבד שלא חלפה שנה ממתן הצו המקורי להפסקת עבודה.

 

על מנת להוציא צו מינהלי להריסת תוספת בניה, על המפקח להמציא דו"ח פיקוח המראה כי העבודה האסורה נמשכה, לרבות פרטי העבודה האסורה, וכי לא חלפה שנה מיום מתן הצו המקורי. על מקבל צו להריסת תוספת בניה לבצע את הצו בתוך 21 ימים מיום שהצו הומצא לו, ובמידה והוא לא ביצע אותו רשאית הוועדה לבצע את הצו בעצמה.

 

צו מנהלי להפסקת שימוש

 

סעיף 219 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, מקום בו יו"ר הועדה או מהנדס ראה על יסוד תצהיר שהגיש לו מפקח כי קיים יסוד סביר להניח כי מתבצע שימוש אסור, רשאי הוא לצוות בכתב לגורם הרלוונטי להפסיק את השימוש האסור בתוך 15 ימים מיום מתן הצו. ככל ונותן הצו ראה כי השימוש האסור מהווה סכנה לשלום הציבור או לבטיחותו הוא רשאי לתת צו מינהלי להפסקת שימוש שיכנס לתוקף באופן מידי.

 

צו מנהלי להפסקת שימוש יכול להינתן בכפוף לכך שלא הוגשו לבית המשפט כתב אישום או בקשה לצו הפסקה שיפוטי באותו עניין, ובכפוף לכך שבמועד הגשת התצהיר מטעם המפקח לא חלפו יותר מ-6 חודשים מיום שהחל השימוש האסור. ככל ומדובר בשימוש אסור בבית מגורים בכפוף לכך שלא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שבו החל השימוש האסור בבית המגורים.

 

צו מינהלי לסגירת בניין או מקום לאחר שהופר צו מינהלי להפסקת שימוש

 

סעיף 220 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי מקום נמשך השימוש שלגביו ניתן צו מינהלי להפסקת שימוש בניגוד להוראות הצו, רשאי מי שנתן את הצו לצוות על מי שניתן כלפיו הצו על סגירת הבניין או המקום לתקופה שלא תעלה על 60 ימים, ובלבד שלא חלפה שנה מיום מתן הצו המינהלי להפסקת שימוש.

 

צו מינהלי לסגירת מקום לאחר שהופר צו מינהלי להפסקת שימוש יכול להינתן בכפוף לכך: שמפקח הגיש דו"ח בכתב המראה לפי בדיקתו – נמשך השימוש האסור בניגוד להוראות הצו המינהלי להפסקת השימוש ואת פרטי השימוש האסור שנמשך, וכן בכפוף לכך שלא חלפה שנה ממועד מתן הצו המינהלי המקורי להפסקת השימוש.

 

מי שניתן כלפי צו לסגירת בניין או מקום צריך לבצע את הצו בתוך 21 ימים מיום שהומצא לו, ובמידה והוא לא ביצע זאת בתוך תקופה זו, רשאית הוועדה המקומית לבצע את הצו בעצמה.

צווי הריסה

 

בתי המשפט פסקו לא אחת, כי תכליתם של צווי הריסה היא להכות בברזל בעודו חם ולמגר את תופעת הבניה הבלתי חוקית באיבה. לשם קידום תכלית זו העניק המחוקק לרשות כוחות וסמכויות נרחבים (ראו לדוגמה רע"פ 03/1782 הוועדה המקומית לתו"ב נ' סועאד ו-עע"ם 3518/02 רג'בי נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים). תכלית זו של צווי הריסה אף קיבלה משנה תוקף במסגרת תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה.

 

מדובר בהליך מנהלי והיקף התערבות בית המשפט בקשר להליך מוגבל. שכן, בית המשפט אינו שם עצמו במקומה של הרשות ואינו מחליף את שיקול דעתה.

 

צו הריסה מנהלי

 

סעיף 221 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי מקום בו ראה יו"ר הוועדה או מהנדס הוועדה על יסוד תצהיר שהגיש לו מפקח כי בוצעה עבודה אסורה, רשאי הוא לצוות בכתב על הריסת העבודה האסורה, ובלבד שבמועד הגשת תצהיר המפקח לא הסתיימה העבודה האסורה או שלא חלפו יותר מ-6 חודשים מהיום שהסתיימה. ככל ומדובר בבנייה אסורה של בית מגורים – בכפוף לכך שבית המגורים לא אוכלס או שלא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שהוא אוכלס.

 

צו הריסה מנהלי יכול להינתן בכפוף לכך שמפקח הגיש למי שמוסמך לתת את הצו תצהיר חתום על-ידו, ובו ציין המפקח את פרטי העבודה האסורה, וכן כי לפי בדיקתו במועד הגשת התצהיר לא חלפו המועדים הנדרשים לצורך מתן צו הריסה מנהלי.

 

סעיף 221(ד) במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי מקום בו העבודה האסורה נבנתה על חלק מבניין שנבנה כדין, אך מקום בו על פי דעתו של מהנדס הריסה חלקית תסכן את הציבור, ניתן עדין להוציא צו הריסה מינהלי לבניין כולו לרבות ביחס לחלק מהבניין שנבנה כדין.

 

בקשה לביטול צו מינהלי

 

סעיף 228 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי אדם הרואה עצמו נפגע מצו מינהלי רשאי להגיש בקשה לביטול הצו לבית המשפט המוסמך בתוך 15 ימים מיום המצאת הצו.

 

ככל והצו ניתן על-ידי יו"ר רשות מקומית או מהנדס הוועדה, נדרש להגיש את הבקשה לבית המשפט לעניינים מקומיים שבתחום שיפוטו נמצאים המקרקעין, ובמידה ואין בית משפט לעניינים מקומיים – לבית משפט השלום הקרובים ביותר שבתחום שיפוטו נמצאים המקרקעין. מקום בו הוגשה בקשה לביטול צו מינהלי, לא יהיה בעצם הגשתו שלעצמה כדי לעכב את ביצוע הצו.

 

תנאים לביטול צו מינהלי

 

סעיף 229 לחוק התכנון והבנייה קובע את המסגרת לשיקול הדעת של בית המשפט לעניין ביטול צו הריסה מנהלי בקבעו כי: "לא יבטל בית המשפט צו הריסה מינהלי אלא אם הוכח לו שהעבודה או השימוש בוצעו כדין או שלא התקיימו הדרישות למתן הצו כאמור בסימן זה, או אם שוכנע כי נפל בצו פגם חמור שבשלו יש לבטל את הצו". יודגש, כי הנטל להוכחת קיומם של התנאים הדרושים לביטול הצו מוטל על המבקש, ועליו גם מוטל הנטל לסתירת חזקת תקינותו של הצו.

 

כלומר לבית המשפט תהא סמכות לבטל צו מינהלי מקום בו הוכח בפניו שהעבודה או השימוש בוצעו כדין או שלא התקיימו הדרישות בחוק למתן הצו, או אם שוכנע כי נפל פגם חמור בצו שבעקבותיו יש מקום להורות על ביטול הצו.

 

פרטי צו הריסה מינהלי

 

צו הריסה מינהלי צריך לכלול את הפרטים הבאים: פרטים בדבר מיקום המקרקעין שבהם חל הצו; תיאור העובדות שעל פיהן הוחלט לתת את הצו; אישור בדבר חובת היוועצות עם תובע הוועדה; פרטים בדבר הבנייה שהצו מורה על הריסתה; פרטים בדבר המועד המוקדם ביותר האפשרי לביצוע הצו, ובדבר תחולת צו הריסה מינהלי על עבודה אסורה נוספת באותם מקרקעין; פרטים בדבר הזכות לבקש את ביטול הצו; פרטים בדבר אופן ההתקשרות עם נותן הצו.

 

מועדי ביצוע צו הריסה מינהלי

 

סעיף 222 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי צו הריסה מינהלי יבוצע תוך 60 ימים מיום הגשת תצהיר המפקח.

 

מקום בו הוגשה בקשה לביטול צו הריסה מינהלי, הצו יבוצע בתוך 60 ימים ממועד החלטת בית המשפט בדבר דחיית הבקשה. מקום בו בית המשפט קיבל בקשה לעיכוב ביצוע צו הריסה מינהלי, הצו יבוצע בתוך 60 ימים שיחולו מתום תקופת עיכוב הביצוע שנקבעה על-ידי בית המשפט.

 

לא ניתן לבצע צו הריסה מינהלי שניתן לגבי עבודה אסורה שטרם הסתיימה אלא אם כן חלפו 4 ימים מיום המצאתו, ולגבי עבודה אסורה שהסתיימה אלא אם כן חלפו 7 ימים מיום המצאת הצו.

 

תחולת צו הריסה מינהלי על עבודה אסורה נוספת באותם מקרקעין

 

סעיף 223 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי מקום בו נותן צו הריסה מינהלי ראה על יסוד דו"ח עדכני שהגיש לו מפקח, כי בוצעה עבודה אסורה לאחר שניתן צו הריסה מינהלי או לאחר שבוצע הצו, באותם מקרקעין שהצו חל עליהם, יחול צו ההריסה המינהלי גם על העבודה האסורה הנוספת.

 

דו"ח המפקח צריך לכלול הצהרה של המפקח לפיה: (א) לפי בדיקתו בוצעה עבודה אסורה באותם מקרקעין; (ב) את פרטי העבודה האסורה הנוספת; (ג) כי לא חלפו המועדים הנדרשים לביצוע הצו.

 

ניתן להחיל צו הריסה מינהלי על עבודה אסורה נוספת שבוצעה ומבלי שיהיה צורך בהוצאת צו הריסה מינהלי נוסף, בכפוף לכך כי כבר בוצע צו הריסה מינהלי במועד מתן ההתראה אם לא חלפו יותר מ-6 חודשים מיום ביצוע ההריסה, וככל ומדובר בהריסת בית מגורים – אם בית המגורים לא אוכלס או שלא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שאוכלס.

 

הארכת מועד לביצוע צו הריסה מינהלי

 

סעיף 224 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי מקום בו ניתן צו הריסה מינהלי, רשאית הרשות המוסמכת לבקש מבית המשפט ארכה לביצוע הצו. בית המשפט רשאי לתת ארכה לביצוע הצו מנימוקים שיירשמו, ובלבד שסך כל תקופות הארכה לא יעלו על 6 חודשים.

 

המצאת צו מינהלי וחובת דיווח

 

סעיף 226 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי צו מינהלי יומצא למי שהצו ניתן כלפיו בדרך שבה ממוצא כתב בית דין בהליך אזרחי. בנוסף לכך, ניתן להמציא צו הריסה מינהלי בדרך של הדבקה על קיר חיצוני או על דלת של הבניין שבו בוצעו העבודה האסורה או השימוש האסור או במקום אחר בולט לעין. על הגוף שהמציא את הצו לתעד את ההמצאה.

 

סעיף 227 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע כי מקום בו ניתן צו מינהלי, יודיע נותן הצו על מתן הצו מיד לאחר שהוא ניתן לראש הרשות המקומית שבתחומה ניתן הצו.

 

חובת היוועצות כתנאי למתן צו מנהלי

 

סעיף 225(א) במסגרת חוק התכנון והבניה קובע כי צו מינהלי לא יינתן, אלא לאחר שנותן הצו התייעץ עם תובע הוועדה המקומית (במקרה בו נותן הצו הוא יו"ר וועדה מקומית או מהנדס). חלה חובה לתעד את ההיוועצות בכתב, ועל תובע הוועדה לבדוק אם הצו עומד בתנאים הנדרשים במסגרת חוק התכנון והבניה.

 

חובת ההיוועצות עם תובע הוועדה חלה במקרים של צו מינהלי במקרים הבאים: צו מנהלי להפסקת עבודה (מכוח סעיף 216); צו מינהלי להריסת תוספת בניה שמפרה צו מנהלי להפסקת עבודה (סעיף 217); צו מנהלי להפסקת שימוש (מכוח סעיף 219); צו מינהלי לסגירת מקום (מכוח סעיף 220); צו הריסה מינהלי (מכוח סעיף 221).

 

סמכויות מפקחים במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ

 

במסגרת סעיף 206 לחוק התכנון והבניה ניתנו למפקחים סמכויות חדשות.

 

סמכויות פיקוח

 

סעיף 206 (א) לחוק מעניק למפקחים סמכויות פיקוח על ביצוע ההוראות לפי חוק תכנון ובנייה.

 

המפקח רשאי לדרוש מכל אדם למסור פרטים מזהים וכתובת שלו ולהציג בפני תעודת זהות; לדרוש מכל אדם למסור לו כל ידיעה או מסמך הדרושים לו לצורך ביצוע תפקידו, לרבות פלטי מחשב; לערוך בדיקות או מדידות או ליטול דוגמאות לשם בדיקה; להיכנס בכל עת למקרקעין שאינם משמשים למגורים; להיכנס לבית מגורים לאחר שקיבל הסכמת המחזיק או אם ניתן צו של בית משפט.

 

סמכויות חקירה

 

סעיף 206(ב) לחוק מעניק למפקחים סמכויות חקירה, מקום בו מתעורר חשד לביצוע עבירה מכוח חוק התכנון והבניה רשאי המפקח:

 

לחקור כל אדם הקשור לעבירה או שעשויות להיות לו ידיעות הנוגעות לעבירה; לתפוס כל חפץ הקשור לעבירה; לבקש מבית המשפט צו חיפוש; להיכנס בכל עת סבירה למקרקעין שאינם משמשים למגורים לרבות באמצעות שימוש בכוח; להיכנס למקרקעין המשמשים למגורים באמצעות צו בית משפט; לעכב אדם המסרב להיענות לדרישת המפקח מקום בו קיים חשש שהוא יימלט או שהוא מסרב להזדהות.

 

 

פיצויים 

 

סעיף 231 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי צו מינהלי שבוטל ושבית המשפט קבע כי לא היה מקום לתת מלכתחילה צו מינהלי, זכאי אדם שנגרם לו נזק בעקבות הצו לקבלת תשלום פיצויים מאת הוועדה המקומית (אם הצו ניתן על-ידי יושב ראש הוועדה המקומית או מהנדס הוועדה), או מאת רשות מקומית המוסמכת לאכיפה (אם הצו ניתן על-ידי ראש הרשות או מהנדס הרשות המקומית).

 

יחד עם זאת לא ישולמו פיצויים לאדם שנפגע מהצו, אם הפגם בצו שניתן היה רק בשל מינויו או בהסמכתו של האדם שנתן את הצו, מקום בו התקיימו יתר התנאים הנדרשים בחוק ליתן את הצו.

 

צווים שיפוטיים במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ

 

מלבד אכיפה מינהלית ששונתה משמעותית במסגרת תיקון 116 לחוק התכנון והבניה, עדין נותרה כמובן סמכות לבית המשפט להוציא צווים שיפוטיים בגין עבירות בניה.

 

להלן יפורטו סוגי הצווים השיפוטיים הקבועים בפרק י' לחוק התכנון והבניה:

 

צו שיפוטי למניעת פעולות

 

סעיף 234 במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ קובע, כי מקום בו נעשו פעולות הכנה לעבודה אסורה או לשימוש אסור, רשאי בית המשפט לבקשת תובע, לצוות על הגורמים הרלוונטיים להימנע מפעולה במקרקעין הקשורה לעבודה האסורה או לשימוש האסור, לרבות לאסור על שימוש במקרקעין או להורות על סגירת בניין או מקום.

 

צו שיפוטי למניעת פעולות לעניין איסור שימוש במקרקעין או סגירת בניין או מקום, יכול להינתן על-ידי בית משפט לתקופה שלא תעלה על 90 ימים.
בית המשפט לא ייתן צו שיפוטי למניעת פעולות אלא אם כן נוכח שיש בידי מבקש הצו ראיות לכאורה לביצוע פעולות הכנה לעבודה אסורה או לשימוש אסור.

 

צו להריסת עבודה או הפסקת שימוש בניגוד לצו שיפוטי למניעת פעולות

 

סעיף 235 במסגרת חוק קמיניץ קובע, כי מקום בו מהנדס הוועדה ראה על יסוד דו"ח בכתב של מפקח, כי בוצעה עבודה או שנעשה שימוש בניגוד לצו שיפוטי למניעת פעולות, רשאי הוא ליתן צו מנהלי על מי שניתן צו למניעת הפעולות להרוס את העבודה שבוצעה בניגוד לצו או להפסיק את השימוש שנעשה בניגוד לצו, כל עוד לא חלפה שנה ממתן הצו.

 

ככל וחלפה יותר משנה מיום ניתן הצו למניעת פעולות, מהנדס הוועדה רשאי ליתן צו להריסת העבודה שבוצעה בניגוד לצו או להפסקת השימוש, רק באישור בית המשפט, קרי צו שיפוטי.

 

מי שניתן כלפיו צו להריסת עבודה או הפסקת שימוש, נדרש לבצע את הצו בתוך 21 ימים מיום שהומצא לו הצו. במידה ולא בוצע הצו בתוך תקופה זו, רשאית הוועדה או הרשות המקומית להרוס את העבודה שבוצעה בניגוד לצו מניעת פעולות או לנקוט אמצעים סבירים להפסקת השימוש שנעשה בניגוד לצו, לרבות באמצעות סגירת הבניין או המקום.

 

צו הפסקה שיפוטי

 

סעיף 236 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע כי מקום בו בוצעה עבודה אסורה או שנעשה שימוש אסור, רשאי בית המשפט המוסמך לבקשת תובע לצוות על הגורמים הרלוונטיים על הפסקת העבודה האסורה או השימוש האסור, או לתת צו לסגירת הבניין או המקום.

 

בית המשפט לא ייתן צו הפסקה שיפוטי, אלא אם כן נוכח שיש בידי מבקש הצו ראיות לכאורה לביצוע עבודה אסורה או שימוש אסור. מתן צו הפסקה שיפוטי אינו מותנה בנקיטת הליכים נוספים.

 

צו להריסת עבודה או הפסקת שימוש

 

סעיף 237 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי מקום בו מהנדס הוועדה ראה על יסוד דו"ח פיקוח בכתב, כי בוצעה עבודה או נעשה שימוש בניגוד לצו הפסקה שיפוטי, רשאי הוא לצוות על מי שניתן כלפיו צו ההפסקה השיפוטי להרוס את העבודה שבוצעה בניגוד לצו או להפסיק את השימוש שנעשה בניגוד לצו.

 

ככל וטרם חלפה שנה מהיום שניתן צו הפסקה שיפוטי, מוסמכת הוועדה להוציא צו מינהלי להריסת עבודה או הפסקת שימוש. ככל וחלפה יותר משנה מיום שניתן צו הפסקה שיפוטי, ניתן ליתן צו להריסת עבודה או הפסקת שימוש רק באישור בית משפט (קרי צו שיפוטי).

 

צו הריסה בלא הליך פלילי

 

סעיף 239 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי בית המשפט יהא רשאי לבקשת תובע לצוות על הריסת עבודה אסורה אף אם לא הוגש כתב אישום בגינה, ובלבד שיש עניין ציבורי מיוחד במתן הצו והתקיים אחד מאלה:

 

(1) לא ניתן למצוא את האדם שביצע את העבודה האסורה בשקידה ראויה; (2) לא ניתן או שאין זה מעשי למסור לאדם הזמנה לדין בשקידה ראויה; לא ניתן להוכיח מי ביצע את העבודה האסורה; מי שביצע את העבודה האסורה נפטר או שאינו בר-עונשין, לרבות בשל התיישנות שחלה על עבירת העבודה האסורה; או במקרה בו החליט התובע כי נסיבות המקרה אינן מתאימות להמשך חקירה או להעמדה לדין.

 

עונשין בגין עבירות בניה

 

על מנת להרשיע אדם בעבירה פלילית, נדרשת המאשימה להוכיח יסוד עובדתי ונפשי. יחד עם זאת, במסגרת עבירות בניה היסוד הנפשי מסווג כאחריות קפידה. כך קובע סעיף 243(ז) לחוק: "העבירה לפי סעיף זה היא מסוג העבירות של אחריות קפידה".

 

סעיף 22 לחוק העונשין הדן באחריות קפידה קובע כי "אדם נושא באחריות קפידה בשל עבירה, אם נקבע בחיקוק שהעבירה אינה טעונה הוכחת מחשבה פלילית או רשלנות…". קרי, בעבירות בנייה אין צורך להוכיח יסוד נפשי מאחר וקיימת חזקה של מודעות ביצוע העבירה, ולכן די בהוכחת היסוד העובדתי המוכיח כי עבירת הבנייה בוצעה כדי להוכיח את התקיימות העבירה.

 

פרק ו' במסגרת חוק התכנון והבניה דן בעונשים בגין עבירות בניה, ומגדיר בעל שליטה במקרקעין כך: "מי שנוהג מנהל בעלים במקרקעין, בין ברשות הבעלים ובין שלא ברשות הבעלים, ובכלל זה מי שמנהל את המקרקעין, מי שמפיק או זכאי להפסיק הכנסה מהמקרקעין או מי שזכאי ליהנות מפירותיהם של המקרקעין כבעלים;"

 

עונשין בגין עבודה אסורה ושימוש אסור

 

סעיף 243(א) במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי המבצע עבודה אסורה במקרקעין, דינו מאסר שנתיים או כפל קנס. סעיף זה מתייחס למקרקעין ציבוריים כגון: מקרקעין המצויים בסביבה חופית, קרקע חקלאית מוכרזת, שמורת טבע, או מקרקעין המיועדים לשטחים ציבוריים פתוחים, ולכן ניתן להטיל בגין המבצע העבירה "כפל קנס" מאחר ומדובר בעבירה הנחשבת חמורה במיוחד, בעוד שהמבצע עבודה אסורה במקרקעין שאינם כאלה מדובר בקנס שלא בנסיבות מחמירות, ולכן דינו קנס "רגיל" הקבוע בחוק העונשין ולא כפל. יחד עם זאת, עונש המאסר עדין נשאר שנתיים.

את מי ניתן להאשים בגין עבודה אסורה?

 

מטרת התיקון לחוק הייתה בין היתר, להרחיב את האפשרויות להטלת אחריות על ביצוע עבירות בניה, על מנת לצמצם את ביצוע עבירות הבנייה.

 

סעיף 243(ג) במסגרת חוק התכנון והבניה, קובע אילו גורמים ניתן להאשים בגין ביצוע עבודה אסורה ושהנם בין היתר: בעל היתר לביצוע העבודה או מי שמוטלת עליו החובה לקבל היתר; בעל המקרקעין בעת ביצוע העבירה; בעל שליטה במקרקעין בעת ביצוע העבירה; מי שביצע בפועל את העבודה האסורה (למעט עובדים המועסקים על ידו); האדריכל, המהנדס, או ההנדסאי, האחראים לתכנון העבודה או לפיקוח עליה, או מי שתכנן בפועל את העבודה; הקבלן הראשי למעט עובדיו.

 

את מי ניתן להאשים בגין שימוש אסור?

 

סעיף 243(ו) במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי מקום בו נעשה שימוש אסור ניתן להאשים בין היתר, למעט מי ששוכר את המקרקעין למטרת מגוריו, את הגורמים הבאים: בעל ההיתר לביצוע העבודה או לשימוש; מי שהוא בעל המקרקעין; בעל השליטה במקרקעין בעת ביצוע העבירה; מי שהחזיק בפועל במקרקעין בעת ביצוע העבירה; ומי שביצע בפועל את השימוש למעט עובדיו.

 

עונשין בגין אי קיום צו

 

סעיף 246 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע כי מי שאינו מקיים צו שהוטל עליו לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה, במועד שנקבע לכך לפי הוראות הפרק או לפי החלטת בית המשפט, דינו שנתיים או קנס לפי חוק העונשין, וכן קנס לכל יום שבו נמשכה העבירה לאחר המועד, החל מיום המצאת התראה או מיום המצאת צו או מיום הגשת כתב אישום לפי המוקדם.

אחריות וביצוע עבירות בניה על-ידי תאגיד

 

סעיף 253 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי מקום בו נעברה עבירה לפי חוק התכנון והבניה על-ידי תאגיד, רשאי בית המשפט להטיל על התאגיד קנס בשיעור של פי 3 מהקנס הקבוע לעבירה.

 

בנוסף סעיף 254 מטיל אחריות על נושא משרה בתאגיד, וקובע נושא משרה בתאגיד "חייב לפקח ולעשות כל שניתן למניעת עבירות לפי חוק זה בידי התאגיד או בידי עובד מעובדיו". נושא משרה לעניין זה מוגדר כ: "מנהל פעיל בתאגיד, שותף למעט שותף מוגבל או פקיד האחראי מטעם התאגיד על התחום שבו בוצעה העבירה".

 

ככל ונעברה עבירה לפי חוק התכנון והבניה בידי תאגיד או בידי מי מעובדיו, קובע סעיף 254(ב) לחוק התכנון והבניה חזקה כי נושא משרה בתאגיד הפר חובתו לפקח ולעשות ככל הניתן למניעת עבירות בנייה, אלא אם כן הוא הוכיח כי עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו.

עיכוב ביצוע צווים במסגרת חוק התכנון הבניה – חוק קמיניץ

 

עיכוב ביצוע זמני

 

סעיף 254ח במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי מקום בו הוגשה בקשה לביטול צו לפי סעיף 228 (בקשה לביטול צו מינהלי) או לפי סעיף 238 (בקשה לביטול צו שניתן לאחר הפרת צו שיפוטי למניעת פעולות או צו הפסקה שיפוטי) או לפי סעיף 240 (בקשה לביטול צו הריסה בלא הליך פלילי), או אם הוגש ערעור על החלטת בית משפט בבקשת ביטול או על החלטה בעניין צו שיפוטי, רשאי בית המשפט לעכב את ביצוע הצו עד למועד ההכרעה בבקשת ביטול הצו או בערעור, לפי העניין.

 

תנאים לעיכוב ביצוע

 

הכלל הוא כי בית המשפט לא יעכב ביצוע צו אלא אם כן "ראה כי הדבר מוצדק בנסיבות העניין ונוכח כי העבודה האסורה או השימוש האסור שלגביהם חל הצו אינם מסכנים את שלום הציבור או את בטיחותו".

 

החלטת בית המשפט בעניין זה צריכה להינתן על בסיס הבקשה לעיכוב הביצוע והתגובה בכתב, אלא אם כן בית המשפט ראה צורך לקיים דיון. בית המשפט מוסמך להורות על עיכוב ביצוע במעמד צד אחד למשך 7 ימים, אם מבקש הצו הצהיר כי הודיע לרשות האוכפת על הגשת הבקשה.

 

בית המשפט רשאי להתנות את עיכוב הביצוע בתנאים כגון: מתן ערובה, הוצאות שנגרמו בשל עיכוב הביצוע, תשלומי אגרה וכיו"ב. בית המשפט לא רשאי לעכב ביצוע של הצו אם הוכח בפני כי העבירה האסורה נמשכה לאחר המצאת הצו לעיכוב ביצוע.

 

בקשת בעל זכות לעיכוב ביצוע של צו סופי

 

סעיף 254ט לחוק התכנון והבניה קובע בין היתר, כי בעל זכות במקרקעין או מי שהיה צד לבקשה לעיכוב ביצוע זמני, אשר רואה עצמו נפגע מצו שניתן לפי החוק רשאי לבקש את עיכוב ביצועו.

 

בית המשפט לא יעכב ביצוע צו לפי סעיף זה, אלא מנימוקים מיוחדים שירשמו, ואם העבודה או השימוש לא מסכנים את שלום הציבור או בטיחותו.

 

בית המשפט לא יהא רשאי לעכב ביצוע צו הריסה שניתן לפי סעיף 217 (צו להריסת תוספת שנבנתה תוך הפרת צו מינהלי להפסקת עבודה); סעיף 221 (צו הריסה מנהלי); סעיף 235 (צו להריסת תוספת שנבנתה תוך הפרת צו למניעת פעולות; סעיף 237 (צו להריסת תוספת שנבנתה תוך הפרת צו למניעת פעולות; סעיף 239 (צו הריסה ללא הליך פלילי); סעיף 254ב (צו הריסה לאחר גזר דין); או אם העבודה האסורה אינה תואמת את התוכנית החלה על המקרקעין שמכוחה ניתן להוציא היתר בניה או אם מצא כי העבודה שלגביה ניתן הצו נמשכה לאחר שהומצא הצו.

 

סעיף 254ט(ה) קובע, כי תקופת עיכוב ביצוע הצו לא תעלה על 6 חודשים, וסעיף 254ט(ז) קובע כי בית המשפט יהא מוסמך "בנסיבות חריגות ויוצאות דופן ומטעמים מיוחדים שיירשמו", לעכב את ביצוע הצו לתקופה אחת נוספת שלא תעלה על 6 חודשים.

צו הריסה מנהלי

 

צו הריסה מינהלי נותן בידי הרשות סמכות להרוס מבנה שהוקם באופן בלתי חוקי ללא מעורבות של בית המשפט. תכלית זו לא השתנתה בעקבות תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה.

 

ראה לדוגמה בעניין זה בב"נ 2085-11-18 ג'אעביס נ' מדינת ישראל: "מטרתה של סמכות זו היא לחימה בבניה הבלתי חוקית בעודה באיבה על מנת שלא לאפשר קביעת "עובדות בשטח". היא מאפשרת התמודדות מהירה ומעשית של רשויות המינהל עם תופעת הבניה הבלתי חוקית … יצוין, כי תכלית זו לא השתנתה בעקבות תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה."

 

התנאים בחוק להטלת צו הריסה מנהלי

 

סעיף 221 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי מקום בו ראה יו"ר הוועדה או מהנדס הוועדה על יסוד תצהיר שהגיש לו מפקח, כי בוצעה עבודה אסורה, רשאי הוא לצוות בכתב על הריסת העבודה האסורה, ובלבד במועד הגשת התצהיר העבודה האסורה הסתיימה או שלא חלפו יותר מ-6 חודשים מיום שהסתיימה. לעניין עבודה אסורה לגבי בית מגורים – אם בית המגורים לא אוכלס או שלא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שאוכלס.

 

עוד נקבע כי לא יינתן צו הריסה מינהלי אלא אם כן מפקח הגיש תצהיר חתום על-ידו, שבו ציין את פרטי העבודה האסורה, ואם הצו כולל הוראות בדבר הפסקת שימור אסור – גם את פרטי השימוש האסור, וכל כי לפי בדיקתו במועד הגשת התצהיר לא חלפו המועדים הקבועים בחוק לצורך הטלת צו הריסה מנהלי.

 

 

אילו פרטים צריך צו הריסה מנהלי לכלול?

 

סעיף 221 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע, כי צו הריסה מנהלי צריך לכלול את הפרטים הבאים: (1) פרטים בדבר מיקום המקרקעין שבהם חל הצו; (2) תיאור העובדות שעל פיהן הוחלט לתת את הצו; (3) אישור בדבר קיום ההיוועצות עם תובע הוועדה; (4) פרטים בדבר הבנייה שהצו מורה על הריסתה; (5) פרטים בדבר המועד המוקדם ביותר האפשרי לביצוע הצו; (6) פרטים בדבר הזכות לבקש את ביטול הצו; (7) פרטים בדבר אופן ההתקשרות עם נותן הצו.

 

עילות לביטול צו הריסה מנהלי

 

סעיף 229 במסגרת חוק התכנון והבניה קובע באילו תנאים רשאי בית המשפט להוראות על ביטול צו מינהלי: "לא יבטל בית המשפט צו מינהלי אלא אם כן הוכח לו שהעבודה או השימוש בוצעו כדין או שלא התקיימו הדרישות למתן הצו כאמור בסימן זה, או אם שוכנע כי נפל הצו פגם חמור שבשלו יש לבטל את הצו"

 

כלומר העילות לביטולו של צו הריסה מנהלי מוגבלות לשלושה מקרים: (1) העבודה או השימוש בוצעו כדין; (2) לא התקיימו הדרישות למתן צו ההריסה; (3) נפל בצו פגם חמור.

 

פגם חמור בצו ההריסה המנהלי 

 

הפסיקה קבעה כי מדובר על מקרים בהם נפלו פגמים בשיקול דעתה של הרשות המוסכמת, כגון מטרה זרה, שיקולים זרים, חוסר סבירות והפליה (ראו: עע"מ 3518/02) רג'בי נ' יושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים).

 

עוד נקבע, כי היקף הביקור הנתונה לבית המשפט היא צרה ומוגבלות לאותם פגמים חמורים העלולים להביא בסופו של הליך להצהרה על בטלותו של צו ההריסה, וכי הסמכות לביטול צו הריסה צריכה להישמר למקרים חריגים ויוצאי דופן, ואף נקבע שפגם זה צריך להיות חמור כל כך העושה את הצו בטל מעיקרו.

 

יחד עם זאת יצוין, כי הנטל להוכחת קיומו של פגם חמור שנפל בצו ההריסה מוטל על המבקש לבטלו, מאחר ולרשות עומדת חזקת התקינות המנהלית, הקובעת כי פעולת הרשות נעשתה כדין.

 

לא התקיימו הדרישות למתן צו הריסה

 

כאשר בית המשפט בוחן בקשה לביטול צו הריסה הוא בוחן בין היתר, את ההליך המנהלי שננקט על-ידי הרשות כנגד מבקש ביטול הצו לפני הטלת הצו, ובאם הוא נעשה בהתאם להוראות סעיף 221 לחוק, לרבות – אם התקיימה התייעצות עם תובע הוועדה בטרם הטלת הצו, אם צורפו כל המסמכים הנדרשים לצו כגון דו"ח פיקוח עם הנתונים הנדרשים, אם צו ההריסה ניתן במסגרת הזמנים שנקבעו בחוק (קרי אם לא חלפו מעל 6 חודשים מיום שהסתיימה העבודה), ובאם בוצעה המצאה של הצו כנדרש בחוק.

טענות הגנה מן הצדק 

ביום 31.10.18 ניתן על-ידי בית המשפט העליון פסק דין מרכזי (רע"פ 1611/16 מדינת ישראל נ' יוסי ורדי וששון מועלם), אשר דן בשתי בקשות לרשות ערעור בטענות של הגנה מן הצדק – בנושא שיהוי הליכי אכיפה ואכיפה בררנית.

 

אחת מהבקשות הוגשה בנוגע לזיכוי של יו"ר ועדה מקומית ומהנדס הועדה, שכנגדם הוגש כתבי אישום בעקבות מתן הוצאת היתרים בלתי חוקיים לאתר הנופש חמת גדר בהיעדרה של תכנית תקפה מכוחה ניתן היה להוציא היתרים לאתר.

 

בית המשפט השלום ביטל את כתב האישום בשל הגנה מן הצדק לנוכח שיהוי רב של המדינה בנקיטת הליכי אכיפה בנושא, ובשל העדר פעילות אקטיבית להסדרה תכנונית של המתחם בו מצוי האתר.

 

טענת שיהוי – הגנה מן הצדק

 

בית המשפט העליון הורה על ביטול כתבי האישום שהוגשו כנגד יו"ר הוועדה והמהנדס, וקבע בין היתר כך: "מעשיהם של ורדי ומועלם נעשו מתוך אילוץ, שלא על מנת לקבל פרס, אלא כדי לקדם את הליכי התכנון באתר למען הציבור, וכאשר יתר הגורמים, אשר היה עליהם לפקח על המצב התכנוני באתר, נמנעו מלפעול בעניין במשך זמן רב."

 

עוד קבע בית המשפט, כי ייתכנו מקרים חריגים בהם יוכר עקרון הגנה מן הצדק מחמת שיהוי ובמקרים בהן חלף זמן משמעותי בהגשת כתב האישום, זאת בהתקיים התנאים שלהלן:

 

  1. ככל ומשך הזמן שחלף מאז ביצוע העבירה ועד לנקיטת הליכים הוא משמעותי, כך יגדל הסיכוי שבית המשפט יקבע כי מדובר בשיהוי.
  2. הפגיעה בהגנתו של הנאשם, בחירותו ובנסיבות חייו האישיות, עקב השיהוי בהגשת כתב האישום – הנה ממשית ומוחשית.
  3. טעם מניח את הדעת להתנהלותה של הרשות – ככל ולא היה הסבר המניח את הדעת להתנהלותה של הרשות מחמת מורכבות ההליך, ניהול החקירה או עומס מכביד, עשוי בית המשפט לקבל טענת שיהוי.

 

 

אכיפה בררנית

 

בחלק גדול מהבקשות לביטול צו הריסה מנהלי מעלים המבקשים טענות של אכיפה בררנית. יחד עם זאת, נטל ההוכחה בנושא זה מוטל על מבקש ביטול הצו והוא אינו פשוט כלל. שכן, כבר נפסק לא אחת, כי אין בעצם העובדה שהדין לא נאכף זמן רב או שהאכיפה הייתה חלקית, כדי למנוע העמדה לדין.

 

במסגרת פסק הדין בפרשת ורדי, דן בית המשפט העליון בביטול כתב אישום מחמת הגנה מן הצדק בגין אכיפה בררנית, והתייחס לפסק הדין בעניין בורוביץ (ע"פ 4855/02 מדינת ישראל נ' בורוביץ), שקבע כי ניתן לבטל כתב אישום בשל אכיפה בררנית, ככל והוכח כי היא נבעה משיקולים זרים ובמקרים קיצוניים מרשלנות.

 

עד למתן פסק הדין בפרשת ורדי, חלק מהשופטים בחנו את טענת האכיפה הבררנית במסגרת "מבחן המניע" – הבוחן את המניע שגרם להחלטת הרשות לנקוט בהליכים פלילים, וככל והיה מדובר במניע זר או בהחלטה שניתנה בשרירות עשויה טענת אכיפה בררנית להתקבל. חלק אחר מהשופטים בחן את השאלה באמצעות "מבחן התוצאה" הבוחן אם הייתה הפליה בפועל גם אם לא נבעה ממניעים זרים.

מבחן תוצאתי – לא משנה אם התביעה פעלה מתוך מניע פסול

 

בפסק דין בפרשת ורדי קבע בית המשפט בין היתר, כי המבחן הקובע לעניין אכיפה בררנית הוא "מבחן תוצאתי" וללא קשר למניע, ואף אכיפה מפלה שאינה מכוונת ולא נובעת משיקולים זרים או מרשלנות או טעות בשיקול הדעת של הרשות, יכולה לבסס לטובת נאשם טענת הגנה מן הצדק, מקום בו הוכיח הנאשם כי הגשת כתב האישום היווה הפליה.

 

בית המשפט בוחן בשאלה זו –  אם הייתה הפליה בפועל, גם אם היא לא נבעה ממניעים זרים ומכוונת ואף נבעה מרשלנות או טעות בשיקול הדעת של הרשות, ואם התשובה לשאלה זו חיובית עשוי בית המשפט לקבוע היה פגם בהתנהלותה של הרשות.

 

ככל ובית המשפט ייקבע כי אכן נפל פגם בהתנהלותה של הרשות בהחלטתה לנקוט בהליכים, הוא יבחן את עוצמת הפגמים שנפלו תוך איזון יתר השיקולים והאינטרסים המצדיקים ניהול הליך פלילי, ולמידת תום הלב של הרשות במקרה הספציפי שעומד לפניו:

 

"הנה כי כן לאחר שצלח הנאשם את המשוכה המקדמית להצביע ולהוכיח כי המעשה המינהלי עולה כדי 'פגם' כאמור – בית המשפט יידרש לבחינת הטענה להגנה מן הצדק לגופה – בקביעת עוצמתם של הפגמים, ופגיעתם בתחושת הצדק וההגינות; בשלב שלאחר מכן יש לאזנם ביחד עם יתר השיקולים, הערכים והאינטרסים המצדיקים את ניהול ההליך הפלילי. בקשר לכך יש לשים אל לב, כפי שנקבע עוד בפרשת בורוביץ', כי יש להעניק משקל בשלב השני גם לעובדה כי הרשות פעלה בתום-לב, ללא מניע פסול, או כוונת זדון."

 

למאמרים נוספים בתחום משפט מנהלי: רישוי עסקים – חוק רישוי עסקים, חוק הפרגולות, עתירה מנהלית, דיני מכרזים, קנסות מנהליים על עבירות בניה, הנחה בארנונה

 

מעוניינים לקבל מידע נוסף?